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第四编 完善民主政治与生态文明法律制度02（第1页）

第四编完善民主政治与生态文明法律制度02

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（五）自治条例：自下而上的法治化期待

一般来说，自治条例理应发挥的补强作用主要针对《民族区域自治法》的第五类缺憾，即中央与三级民族自治地方各自的具象关系作出针对性规制的问题，正如有学者指出的：“自治区的自治条例是……调整自治区内民族关系以及自治区与中央有关国家机关关系的综合性自治法规。”

[51]自治条例的这一功能在内涵上包含如下递进逻辑。

第一，聚焦民族自治地方。

与作为中央立法的《民族区域自治法》聚焦全国层面而丧失地方针对性不同，自治条例属于典型的地方立法，因此其规范重心就与作为其制定依据的《民族区域自治法》形成逻辑上的互补。

[52]第二，聚焦特定的民族自治地方。

《民族区域自治法》不可能对我国155个民族自治地方予以针对性、差异化的规制，但作为特定民族自治地方的“小宪法”

，自治条例却在对本自治地方重要事务“一揽子”

法制化方面具有天然优势，因为《宪法》第116条规定其制定必须“依照当地民族的政治、经济和文化的特点”

。

第三，聚焦特定民族自治地方的自治权。

《民族区域自治法》第三章构建了初步的自治权体系，但将这一体系具体契合到每个民族自治地方的实践中，即有赖于自治条例独特的规范贡献。

[53]

然而，上述立场的前提限定是“理应”

——在实践中，各级自治地方的自治条例远未发挥应有的规范功能。

第一，并非所有民族自治地方均出台了自治条例，五大自治区以及新疆的五个自治州和六个自治县的自治条例尚付阙如。

如果说新疆由于情况特殊而暂缓出台尚能理解的话，则其余四个自治区自治条例的阙如则在中央与民族自治地方关系法制方面产生了较大的负面影响——在大多数语境下，“中央与民族自治地方的关系”

往往被狭隘为“中央与自治区的关系”

，而作为调整中央与自治区关系的重要规范基础的自治条例缺位对大而化之的中央与民族自治地方关系法制化问题的消极影响毋庸置疑。

第二，在已经出台的自治条例文本中，普遍存在内容空洞、千篇一律、照搬《民族区域自治法》等问题，真正反映“当地民族的政治、经济和文化的特点”

的内容实则有限。

[54]第三，既有的自治条例往往在设有赋予权力和职责规定的同时，却并未设置与之配套的责任条款，一定程度上形成了由放大《民族区域自治法》法律责任缺失所诱发的消极影响的“奶酪效应”

。

[55]第四，地方自治立法属性导致其对中央与民族自治地方权力划分问题鞭长莫及。

[56]易言之，在很大程度上，自治区自治条例的难产症结其实不在民族自治地方，而在中央。

倘若中央立法对自治条例的范畴边界本身缺乏明确的划分，指望单纯依靠民族自治地方在中央和地方关系中发挥引领作用是不可想象的。

[57]可见，学界长期以来将自治区作为诊治重点的逻辑实则陷入了“路灯效应”

的怪圈。

[58]也正如有学者指出的：“当自治成分为一种制度选择的时候，一个社会首先应该反省的，不是要给少数民族群体多大的自治权，而是社会本身是否在这些问题上有更大范畴内的合理而有效的解决机制。”

[59]

（六）其他规范

除前述法律规范相对集中地展现了对《民族区域自治法》处理中央与民族自治地方关系的鞭长莫及外，尚有其他一些法律规范扮演了相关的角色。

如根据《检察院组织法》第23、26条的规定，上级检察院的检察长对设于民族自治地方下级检察院的人事任免具有程序上的提请权和建议权，这实际涉及了中央与民族自治地方司法关系问题；又如，对于属中央立法的部门规章和地方立法的自治条例与单行条例在审判实践中以何者为先的问题，《民族区域自治法》和《立法法》均未予回应，但2014年修订的《行政诉讼法》第63条第二、三款“人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。

人民法院审理行政案件，参照规章”