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第二 法家帝国秦（第3页）

秦朝的中央官制分成三个台阶，第一层由丞相、太尉和御史大夫（兼副丞相）组成，即后世所谓的三公。

丞相是君主的主要助手，负责几乎所有的国家事务（以行政为主），太尉是君主的主要军事顾问和参谋，也可以在出征时担任军队首领，御史大夫主管对官员的监察，是中央和地方监察系统的首领，负有保障官僚体系正常运转、尤其是保障官僚系统忠诚可靠的职责。

三者互不相属，各自开府，尤其是丞相，他的府就是一个无所不包的中央政府。

三公在分工上各有所侧重，互相牵制，防止专擅、独大，从而保障了君权的绝对权威，可以说形成了中国古代政治体制中独特的皇权下的行政、军事和监察的三权分立结构。

第二层由这样一组官员组成：奉常，掌管宗庙礼仪；郎中令，掌管公堂掖门；廷尉，主管司法刑狱；治粟内史，掌管农业赋税；典客，掌宾礼；宗正，负责皇族宗亲的管理；卫尉，负责宫门戍卫、宫廷的保卫；太仆，掌皇家出行的舆马；少府，掌管山海池泽之税。

这些官员，即后世所谓的九卿。

与九卿同列的还有前后左右将军。

九卿从职务上看，基本上是围绕着皇帝和皇家事务设置的，其中只有廷尉、治粟内史更多地具有公共管理的性质，因此，这两个职位明显要比九卿中的其他职务更重要。

第三层由更低一层次的官员组成，他们有：将作少府，掌宫室修建和修缮；詹事，掌皇后太子家事；中尉，负责京师的戍卫；主爵中尉，负责管理列侯事宜；五官中郎将，负责皇帝出行的仪仗；诸博士，在礼仪问题上备顾问。

这些官员，即后世所谓的列卿。

据卜宪群先生研究，三公、九卿体制的出现，跟中国哲学中，三和九这两个数字具有特殊的意义有关，三、九体现着天数，是万物滋生转化的关键环节。

秦朝将境内分为36郡（后扩大为40郡），开驿道、设驿站沟通连接。

地方官制分为两级：郡与县。

京师地方主官为内史，其他郡则设郡守为主管，郡丞为副，郡尉掌武事。

另设监御史监督郡县各官。

县一级，设县令（小县为县长）、县丞和县尉。

在县以下，还设有乡官和亭长，乡有三老、啬夫、游徼。

三老掌教化，啬夫听讼和收税，游徼巡查贼盗。

严格讲来，乡官不是官僚体系中的正式官吏，只是这个体系的补充和延伸，乡官虽然也有俸禄，但十分微薄，主要还是靠在乡间的产业为生。

刘邦在秦朝曾为亭长，但自家谋生尚有困难，需靠兄长接济，因此他父亲怪他不会“治生”

。

与官僚系统相配套的是文牍主义的盛行。

官僚系统的运转，在很大程度上要依靠公文的传递，沟通各部门的信息，使政令上传下达。

诸如上计（各地定期汇报情况）、司法审批、一般行政事务、军情奏报、监察等，无一不需要借助文牍来实现。

皇帝实际上也是凭借文牍来掌握政局，了解国家运行的过程，秦始皇规定自己每天要看奏章120斤（简牍），相当辛苦。

实际上，在春秋战国时期，随着官僚系统的日益扩大，文牍已经流行，秦统一以后，取消封建制，皇帝与官吏共治天下，“书同文”

成为一个首要的为政举措。

文字统一之后，显然有利于政务信息的沟通，上行下达不存在文字上的障碍，但文牍主义也水涨船高，发展到了一个新的高度，从此以后，愈演愈烈。

四、“以吏为师”

的政治文化

以商鞅变法为起点，秦国在社会基本层面已经开始实行什伍编制、相互连坐、鼓励告发的治理方式。

随着“法治化”

的进程，相互监视、互相告讦的风尚在君主政治的导向下，开始在官场和社会上流行。