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第五 清朝的新政（第5页）

地方自治是新政期间得到大力推行的制度变革。

从某种意义上讲，由于地方势力自太平天国起义被镇压之后，一直处于上升态势，到新政期间，已经呈现出不可遏制的状况，地方自治的推行，多少迎合了地方势力上升的势头。

清末的地方自治，按规划分为两个层次。

一是城镇乡自治，二是府州县厅自治。

1909年和1910年，清政府先后颁布了《城镇乡地方自治章程》、《城镇乡地方自治选举章程》，和《京师地方自治章程》、《府厅州县地方自治章程》、《府厅州县议事会选举章程》，先在城镇乡的层面，然后又在设有地方政府的府州县厅，推行地方自治。

城镇乡的自治组织是议事会，城镇议事会议员20人。

如果人口过多，人口在5万人以上，每多出5000可增选议员1人，但议员总数最多不能超过60人。

乡议事会成员依人口而定，人数6～18人不等。

议事会议员由民选产生，任期2年，每年改选其半，议事会设正副议长各1人，由议员选举产生。

议事会的所有成员都是名誉职务，不支薪水。

议事会附设董事会作为执行机关，董事会设总董1名，董事1～3名，属于办事人员，有薪水。

其成员由议事会选出，但须报地方官批准（一般总董报两名，由地方官选1名）。

乡设乡董和乡佐各1名，由议事会选出，性质与城镇董事会一样。

议事会所操办的自治事务，依照章程主要有三类，一是公共服务领域，从道路维修、公共卫生到救火、赈灾等等无所不包；二是学务，从中小学的兴办到扫盲和公共教育；三是促进产业，从改良工艺，整顿商业到兴修水利，整理田地等等。

但在实际自治实践中，议事会和董事会实际上是无所不管，从地方秩序和治安的维护到某些新事物的开创，比如建学堂，但更多事务还是局限在传统的自治范围，只是传统的基层自治并没有法律的依据，而现在则具有了充分的合法性。

议事会的成员，基本上也是传统意义上的地方精英，虽然这些精英多少有些“变质”

，不完全是传统意义上的乡绅。

议事会选举办法，规定选民分为甲乙两等，少数纳税和负担较多公益事业的大户为甲等选民，其余的人为乙等。

甲等和乙等分别选出相同的议员，这样，当选议员自然以大户为主。

即使没有这样的选举规定，在当时中国社会的基层，依照以往的习惯，老百姓也会趋向于选举那些向来的头面人物当家。

府州县厅的自治大体与城镇乡自治性质相同，也设议事会作为自治机关。

跟城镇乡议事会不同的是，这一级的议事会不设董事会，而设参事会。

因为有地方官的存在，所以参事会不是执行机关，而是联络机关，负责督促地方官执行议事会的议案。

由于这一级自治机构与地方政府同在一处，自治往往表现为对地方官的监督，同时也大大限制了地方官的权力，议事会可以通过提出议案，与地方官为难，如果地方官撤销议案，议事会还可以提交上级政府裁决。

清末新政期间实行的地方自治，基本上是照抄日本町村自治和府县自治方案。

在实行过程中，实际上是使原来的乡绅和其他地方精英的自治合法化了。

在某些地方，自治权往往落在不良精英的手里，成为他们与官府勾结、进一步敛财的工具，即使不是主导者心存不良、办理不善的结果，但也导致了乡村社会不应有的扰动。

在实行自治期间，各地都出现了因反对调查户口、丈量土地和征收自治费而引发的农民骚乱。

这种改革，从某种意义上讲，已经打破了原有乡村的自治结构，乡绅从在野的地位，进入到了直接统治的机构里。

一方面他们自治和兴办公共事务的能力增强了，但另一方面，由于他们成了直接面对民众的准官员，原来的在野地位的缓冲功能丧失了，而自治机构的选举，又很难摆脱他们的控制，因此，难保不让这些人起利用机构为自己牟利之心。

不过，从总体上看，地方自治还是具有积极意义的，不仅为地方政治注入了某种民主的因素，而且促进了新兴事物的发展（比如办学），在一定程度上改善了地方政治的结构。

五、新政的军事改革

庚子以后，中国几乎没有可以御敌之兵。