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六冗政的威力 棉花套阵（第1页）

六、冗政的威力：棉花套阵

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冗官与冗政是传统官僚体系的一大特色，几乎每个朝代都难以免“俗”

，可能有的会好一点，有的差一点，愈往后走，官僚体系愈完备，这个问题也就愈突出。

前资本主义时代的官僚体系的首要问题是维持稳定，为了实现这一目的，必须牺牲效率，所以冗官与冗政就不可避免了。

冗官不过是人浮于事，凭自多出来的闲曹与浮吏，他们吃饭不管事，而且还捣乱，成事没有，败事有余。

而冗政就比较复杂了，它既有与冗官相联系的机构重叠、政出多头种种制度结构上的症状，又是一种行政风格，它在行政运行上疲沓、沉闷、低效率，而且还外带一种奇特的行政手段：只要中央政府的某些政策对一些大的既得利益集团不利，相应的政府机构就会利用政策间的间隙、文牍文辞的转换等等手段，使政策名存实亡。

面对这样的冗政机制，你就会象掉入了棉花套一样，全然无处着力，也不知向何处出击。

据说太平天国时期，某督抚受贿为手下一名屡战屡败的部下说情开罪，文案老夫子只将奏稿中的“屡战屡败”

换个次序，变成“屡败屡战”

，就化罪为功，安然无恙了。

这种文牍功夫，就是冗政行政风格之一。

在戊戌新政的推行过程中，不喜新政的大臣，几乎是本能地利用冗政的滞力来阻击之，其中既有衙门习气的推诿与拖沓，又有巧用文牍的抵制，更有偷梁换柱搪塞陋习。

修改各衙门的则例，本是行政机构改革中非本质性的一项改革举措。

清代是个偏重于依赖制度与成规惯例进行统治的朝代，各个衙门根据办事的需要，除了《会典》之外，还定有“则例”

，即处理日常政务的条规与成例，多数以事例（即从前办过类似公务）的形式出现，办事时按例来套，参照前例执行便是。

时间一长，事例繁多，规定细琐，有时往往前例与后例矛盾抵牾，实际上给书吏文案之流上下其手、营私舞弊大开方便之门（因负责的高级官员无从去熟悉则例）。

各衙门某种程度上是胥吏当家。

清人有这样描绘各衙办事的：

堂官至，则掌印、主稿率全司司官鱼贯而出，至堂檐下，书吏捧稿，每人而授之，使呈堂焉。

受之者，莫知内容，亦毋庸知也。

至堂上，则堂官整冠迎之，立而画行，司官雁行立，画毕，敬还司官，不敢久阅以烦司官也。

有问，则掌印、主稿肃以对，对毕，率其曹出，有随班上堂数年，不得与堂官交一语者。

在乾隆时，曾经出现过书吏上下其手，蒙骗堂官，套出几十万两白银的大案。

尽管如此，这种祖宗遗下的病窦百出的则例，还在指导着各部的运行。

修改各衙则例，是变法运动中学习日本改革行政体系的第一步，在百日维新之前，康有为以及各个维新之臣纷纷上书要求修改各衙则例，均如石沉大海，没有消息。

百日维新开始后，梁启超说动仓场传郎李端棻上书奏请修改则例，光绪不顾大臣阻挠，直接发布上谕，限各部在规定时间内修改各衙则例，办竣后奏报。

接到上谕后，中央各机关一体采取搪塞推延战术，开始除了理藩院在拖了个把月之后奏报已经派员办理之外，其余各衙就像没这回事一样，光绪帝不得已，再次严令督办，各衙门也只是敷衍了事，一直拖到政变发生，此事遂不了了之。

在裁撤闲散衙门和各机构冗员的问题上，新政也遭到牛皮糖式的抗阻。

按理说，精减机构本是传统政治体系内就可以解决的问题，并非专属于近代化改革，然而，封建时代的末世，行政机构百病丛生，老机构废而不撤，要办事就须添新机构，象补丁式的东补西补，弄得叠床架屋，臃肿不堪，只要想维持下去，非得再添新机构不可，久之，新又变老，于是再添新的，恶性循环，不知伊于胡底。