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第二 专论03（第2页）

但就具体而言，二者又有区别。

秦汉郡县制是一种中央朝廷直接统治地方的一整套行政系统，通过郡县制，皇帝直接支配其土地和人民，郡以仰达君相，县以俯亲民事，体制简要，一竿子插到底。

秦汉帝国没有任何自治或半自治的城市。

汉武帝以后，诸侯国也名存实亡。

在罗马的行省体系中，不同程度的地方自治则相当广泛地存在着，罗马以城市为中介实现对行省人民的统治。

因此，从中央对地方的控制程度来看，罗马帝国与秦汉中国是难以比拟的。

秦汉郡、县的划分原则以人口为主，并兼顾地域的大小；郡、县还有远近之别，高低之分，待遇也有区别。

早期罗马帝国的行省则以军权的有无划分为元首行省与元老院行省；两类行省中，又按所派出职官，有等级之别。

秦汉京师所在地也设郡、县。

罗马行省则限于罗马及意大利以外的被征服地区。

下面，分别看一下秦汉和罗马的情况。

秦始皇二十六年统一天下，在全国范围内普遍实行中央集权制度，以县为基层行政单位（在少数民族地区设置的特殊县称为道），以郡统县，直属中央，郡县主要官员由朝廷任命。

县以下的地方上的基层行政组织有乡、亭、里，设“三老”

等官，由地方长官从当地民众中选拔出来。

到了汉代，汉初在秦代郡县制的基础上，采用“封建”

与郡县并存的制度：一方面，皇帝直辖部分郡县，另一方面，分出部分郡县设置诸侯王（侯）国。

汉初诸侯的特殊地位维持了半个世纪，到景帝及武帝以后，虽然封国在形式上还保留着，但特权被剥夺。

王国与郡名异而实同，侯国也分属所在郡管辖，其行政方面的权力被剥夺。

就行政方面而言，实际上是郡县二级制，在全国范围内确立了皇权专制的中央集权制。

[143]

秦汉时期的郡县，就人口和面积而论，大小有别。

《汉书·元帝纪》：建昭三年。

益三河大郡太守秩中两千石。

户十二万为大郡。

就地区而论，有内外、远近之分。

《汉书·宣帝纪》注引韦昭曰：“中国（按，指中原）为内郡，缘边有夷狄障塞者为外郡。”

[144]

就地位而论，有高低之别。

秦汉京师也设郡县，但比一般郡地位高。

秦以内史掌治京师，汉武帝以京兆尹、左冯翊、右扶风三辅长官共治京师，皆秩中两千石，位同九卿，并有资格参与朝议。

县也有等级，《汉书·百官公卿表》：“县令、长，皆秦官，掌治其县。

万户以上为令，秩千石至六百石；减万户为长，秩五百石至三百石。”

《汉旧仪》（孙星衍辑本）云：“县户口满万置六百石令，多者千石；户不满万，置四百石、三百石长。”

按，这两段说法略有不同。

严耕望先生认为这是因为在成帝阳朔二年（前23年）省五百石秩就四百石，两段记载“所据之图籍有先后之异耳”

[145]。

罗马实行行省一级管理体制，但行省划分为元首行省和元老院行省。

我们主要来看一下奥古斯都时期的行省制。