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党规在法律体系中的地位与作用02（第1页）

党规在法律体系中的地位与作用02

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因此，根据新条例的规定，征求意见情况和协商情况，是草案送审稿的必要组成部分。

如果缺乏这些组成部分，从立法法的法治要求来讲是不合法的。

在这里面我们看到党内立法的论证、参与、协商的法律效力机制保障仍然是不够充分的。

目前来看，新条例在征求意见的处理上、效力保障机制上，更多遵循内部工作的程序习惯，缺乏理由说明，缺乏对意见参与方的回应性、公开性。

这是需要在以后的条例修改或者实际工作中加以改进的。

这里，我试图提出一个地方性的样本，供以后党内制定各级规范进行参考或者在新条例进行修改时可以加上这一条。

2008年的《湖南省行政程序规定》对于征求意见效力保障机制的设计，我认为是比较合理的：要求对于专家意见和公众意见吸纳来了之后，制定机关有责任对这些意见进行完整地分类处理，同时对于采纳不采纳的情况进行理由说明并及时公开。

这就建立了明确的说明理由制度，要求在正式文本公布之后，同时公布对意见的处理情况，这就推进了立法的公开性和回应性。

经过多方参与的科学民主的起草程序之后，一部法规走到了审议批准的程序。

经过这个程序，一个法规就呱呱坠地了。

审议批准的程序也非常重要，因为起草机关毕竟不能代替有权制定党内法规的职权机关。

草案的审核要点是同时进行合法性与合理性的审查。

新条例要求草案的审核要从六个方面着手：第一，我们制定的是党内法规，首先审查法规与党章是否一致，与党的理论、方针、政策是否相抵触。

如果与党章不一致，只能退回去重做。

第二，是否与宪法法律相一致。

我们知道所有的党内立法都是为了帮助党组织跟党员干部在宪法法律范围内活动，所以与宪法法律不一致的也要退回去重做。

第三，与上位党内法规是否一致。

上位党内法规指的是党章以外，以准则、条例的形式所表现的效力位阶相对较高的党内法规。

刚才我们说制定较低位阶的党内法规时，不仅要审查与党章、宪法、法律的一致性，还要审查与准则、条例的一致性。

如果不能跟准则、条例一致的也必须退回去重做，因为这违反了法制统一原则。

第四，是否与其他党内法规相冲突，这指的是新制定的一部党内法规是否能够与之前的法规进行衔接。

这是新法与旧法之间的规范协调问题。

第五，是否与有关部门和单位之间进行协商。

这个也是对前面起草阶段的要求，相关机关要看你是不是按照新条例的要求经过了征求意见的合格程序。

第六，是否符合制定权限和程序，有没有越权。

审议批准的审查要点基本反映了新条例对于新的党内法规制定的各个规范要素的提炼与归类。

但是这里面仍然有一点不足，就是在起草阶段，我们强调草案既要征求专家意见，又要征求公众意见，同时要进行部门协商，在审议批准程序当中，对专家意见、公众意见怎样进行反馈和处理，没有明确提及。

只要求审查草案是不是与有关部门和单位协商过了，没有要求审查草案是否也完整反映了专家论证的意见和公众参与的意见。

这使得审议批准程序与起草程序在要点对应上出现了一定的错位，省略掉了对征求意见当中的专家意见与公众意见的审核要求。

这其实不利于党内立法朝着科学化、民主化方向的推进。

我们在以后新条例的修改以及党内直接立法过程当中要注意这一点。

一定要注意审议批准程序与起草阶段的工作进行要点性对应，不仅要考察协商意见，还要考察在起草阶段所反映的公众意见以及专家意见，这样才能保证党内立法真正满足科学、民主的要求。