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社会组织管理的制度变迁 特点与原因（第2页）

已有关于我国社会组织管理制度的研究，多从静态角度分析其不足与缺陷，对其变化的特点少有分析，如中国社会组织所处的制度环境整体处于宏观鼓励微观约束的状态，是典型的政府主导型公民社会，表现为明显的官民双重性特点[8]；再如大量关于双重管理制度的批评性评论等[9]；又如刘鹏和孙燕茹从国家-社会关系视角下总结关于中国社会组织管理体制研究的三大取向，即强调政社合作关系的研究取向、政社合作策略分析的研究取向和国家社会关系新发展取向，并借鉴经济社会学的概念提出嵌入型监管[10]，以及从社会企业视角研究社会企业模式在社会组织管理模式中的创新价值[11]。

这些研究很好地解释了现存制度的本质和特点，但在制度变迁的动态特征分析上，还有很大空间。

从动态和积极功能的角度来看，我国社会组织管理制度的变化过程表现出制度设计的与时俱进、管理观念和手段的成熟化、制度设计标准的多元化三个特点。

第一个特点体现为制度设计的与时俱进。

1978年以前，是我党第一代以毛泽东主席为核心领导的时代，我国社会发展的中心是以阶级斗争为纲，还没有现代意义上的社会组织管理制度设计。

整个社会处于“组织化社会”

和“总体性社会”

状态中。

1978-1992年中出现的社会组织，主要源于发起人特殊的背景与社会身份，并直接或间接的得到党和政府高层决策者的支持。

单体组织的活动领域严格限定在某一专业或行业领域内。

这个时期的社会组织管理制度还缺乏整体的设计，其表现之一是没有任何关于社会组织数量的统计，也没有形成统一的法规，社会组织的审批和管理分散于各个党政部门和人民团体。

此后，因由两次大的社会事件和以社会组织为载体的突发事件触及我国国体与政体的“制度底线”

激发了以行政权力为核心的社会组织管理制度变迁过程。

1992年邓小平的南巡讲话不仅放开了经济发展的制度束缚，更带来了思想及公民参与行为的大解放，从数量上表现为1991-1992年一年间的社会组织数量的增幅超过了过去十年的总和。

但由于前一阶段社会组织活动的社会与政治影响的遗留和偏重监管保持社会政治稳定的思路延续，这一时期的制度设计仍然表现为“分级管理、归口管理和双重管理”

和“行政吸纳社会”

。

总之，社会组织的发展受到国家管理力量的“渗透”

，国家对社会组织的干预和影响无处不在。

2002年之后，社会组织的相关管理部门认为经由前两个阶段的大清理与整顿，以及以经济发展为中心的单向政策无法解决日益凸显的矛盾，如城乡差距、行业差距、环境污染与保护问题、食品安全，以及由此引发的社会事件和阶层冲突，再加上我国的社会整体发展战略重点的转移，体现为从以经济为中心转变到以经济社会并重，反映到社会组织管理领域的变化就体现为从强调限制到规范发展，在管理的理念上由登记入口管理转变到日常服务的过程管理，并逐渐形成分领域放开登记审批制度、购买社会组织服务、备案社区社会组织等新的管理制度。

在一定意义上，我国的社会组织管理制度因应社会经济文化发展的不同特点，与我国经济社会发展的战略方向调整保持了一致。

第二个特点体现为管理观念和手段的科学化。

20世纪90年代以来，一股新公共管理思潮逐渐兴起，这一思潮的核心思想是将市场的效率机制引入公共行政管理，并视社会组织为公共治理主体之一，参与公共产品与公共服务的供给。

随着我国经济水平的进一步增长，人们世界观、价值观的变化和需求的多元化，以及社会组织数量与结构的变化，我国的社会组织管理观念和手段也日渐成熟和完善，表现为从无序到有序、从人治到法治、从入口管理变化到日常管理、从无主管部门到多主管部门、从部门分割管理到部门协同管理。

在管理手段上的变化体现为信息化手段的采用，评估机制的建立和第三方评估者的引入，双部门共同管理变化为多部门协同管理等。

在管理观念上，从1978年以前的无管理到第一阶段的分散管理，各职能部门和人民团体分别审批、登记和管理各自所联系的社会组织。

这个时候的社会组织在各业务主管单位的功能设计上，并不是真正代表社会与普通公众的需求与利益，而是政府延伸了的“腿”

和“手”

。

社会组织的活动经费主要由财政拨付或是挂靠单位供给，办公场所由其提供，组织的目标和宗旨、活动领域也都与挂靠单位密切联系甚至重合，社会组织负责人也多是这些党政机关的退休干部。

20世纪80年代以后，规范三类社会组织的管理条例相继出台，改变了以前社会组织管理无法可依的局面。

虽然三条例的法律位阶不高，内容上也严重滞后于社会组织发展和社会发展的实际水平，但是在规范社会组织发展和管理历程中功不可没。

从管理部门的设计来看，由无主管单位到多主管单位，从部门共同负责到部门协同负责，改变了社会组织的“八龙治水”

状态。

在管理手段上，从单纯的入口登记材料的一次性管理、固定时间实施年检的日常性的面上管理，转变为日程过程中大事报备制度、社会组织办公地点和负责人变更报备制度、社会监督等一整套政策制度体系。

管理的人员从单纯依靠登记部门的民政公务人员变化为由业务主管单位的工作人员、相关领域的专家、第三方评估人、资助者和普通公民的监督等。

管理渠道从纸质材料到无纸化办公，如网上年检、网上报备报批、违法违纪惩处网上公示等。