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社会组织管理的制度变迁 特点与原因（第3页）

管理实施者由单一部门到多部门，如民政部门会同公安、税务、环保、质检、住建等多部门共同管理。

第三个特点表现为制度设计标准的多元化，从完全以政治标准为中心的制度设计到兼顾经济因素与社会因素。

社会组织数量急剧下滑的几个时间点，也分别是我国政治生活中发生重大事件的时刻，如1990年的整顿、2001年前后的清理。

也正是因为出于维持社会稳定特别是政治稳定的考虑，我国社会组织的管理政策在很长一段时间内都以控制为主要方向。

“在新的控制（社会组织发展的）体系中，实施什么样的控制策略和控制强度，取决于政府的利益需求以及被控制对象的挑战能力和社会功能。

实际上，这（指的是我国社会组织分类控制政策）是一套国际利用‘非政府方式’，在新的经济环境中，对社会实行全面控制的新体制。”

[12]在社会组织发展过程中，一个组织取得合法性必须要获得体制内的支持，以北京西城区的社会组织为调查对象的数据表明，社会团体中由处级以上干部担任正负责人的比例为所有被调查社会团体总数的61.7%，民办非企业中由这类人群担任正负责人的比例为26.3%[13]。

一项关于社会组织在重大危机事件应对过程中发挥作用的模式研究也发现，与政府关系越密切——如由业务主管部门提供办公场地、具有政府背景或成立时得到了政府的支持，以及能够参与政治性很强的危机事件应对等，该类社会组织的危机参与水平也越高[14]。

政府管理与行政干预始终是社会组织管理制度变化的核心影响因素。

十七大召开以来，我国社会组织管理制度中出现了一些新的元素，如对经济类社会服务类社会组织登记管理双重管理制度的改革，向社会组织购买公共服务、公益捐赠免税资格认证等。

2010年9月以来，各地社会组织管理制度创新不断。

如上海的浦东新区和杨浦区建立了公益性社会服务组织孵化园；珠海将23项政府职能转移给21家社会组织；海南探索向社会组织购买服务新机制；山西太原对社会组织实行登记评估；深圳市也将60项政府职能转移给百余家社会组织，深圳同时是取消经济类行业协会业务主管，实施直接登记制度，开全国社会组织登记管理制度之先河的地区。

成都、广州、南京等地也先后实施社区社会组织备案制度，鼓励社区社会组织发展被写入国家发展的“十二五”

战略规划。

这说明，我国社会组织管理制度的设计基础，突破了政治的单一标准，转变到兼顾社会与经济发展状态的变化。

三、社会组织管理制度变迁的原因分析

社会组织管理制度变化的原因，或者说引起变化的动力来自内外两个方面。

从社会组织内部来看，传统的双重管理制度严重滞后于社会组织的蓬勃发展，大量提供公共产品与服务、化解社会矛盾与分歧、培育公众志愿精神的社会组织因找不到业务主管单位面临“非法”

处境，登记机关与业务主管单位衔接不畅为违规操作的社会组织留下“空间”

等。

从社会组织的外部环境来看，三十年的改革开放极大了促进了生产力的发展，并将这股改革的浪潮引入社会领域；富裕起来的人们的公民意识逐渐觉醒，公共治理的参与意愿和能力都在增强。

最后，新公共管理思潮在全球的兴起也推动了我国社会组织管理制度的变革。

首先，社会组织的蓬勃发展对传统双重管理制度的适用性提出了严峻的挑战。

民政部民间组织管理局发布的最新数据显示，我国已注册登记的社会组织总量为41.6万个。

但因为找不到挂靠的单位而无法取得法律地位的组织数量，王名估计在200万个左右，王绍光估计在800万上下。

不论他们的估计准确与否，有一点大家的结论是一致的，即取得合法登记地位的社会组织数量远远少于未取得合法地位的组织，这是传统双重管理制度的第一个弊端。

其次，传统双重管理制度下，统一的登记管理部门与分散的业务主管单位并存，而作为登记部门的民政部门在公共财政资源的分配中处于相对弱势的位置，同时由于人手和资源的严重不足，无力全面有效监管数量巨大的社会组织。

在深圳市民政局的访谈中，有处室负责人介绍说：“我这个处室总共三个人，面对几千家组织，能够尽量参加他们（社会组织）的换届选举大会就不错了，根本腾不出时间与精力来参与他们的日常活动。”

上海、南京、成都的民政部门负责人和工作人员也有类似的感受。

最后，条块分割下，业务主管单位和登记管理部门的协调成本高昂，而专司登记管理为主的民政部门无法对社会组织所从事的专业性工作提出有效的富有针对性的管理措施，也是传统管理制度的不足。

于是业务主管单位履行职责的不平衡、各业务主管单位和登记管理部门之间的衔接不畅，进一步加剧了社会组织管理不到位、不深入的问题[15]。

针对传统双重管理制度中业务主管单位发挥积极功能的观点，陶传进指出业务主管单位对挂靠自己的社会组织有很大的积极作用，这种作用在表面上似乎帮助社会组织解决了资金和公共权力权威的问题，但在实际中，业务主管单位并不愿意为社会组织供给资源和承担风险，特别是在与其自身关系不是很相关的情景中。

由于产权不清，民间组织将产权看作是自己的，因而它们实际上是在按照市场原则运作，这是导致其营利化的关键原因。

在法律地位上对业务主管单位的体制性依赖是社会组织官方化的关键因素。

无论是营利化还是官方化，都违背了社会组织发展的非政府性和非营利性的本质特征，对社会组织的定位不清而非其能力不足是导致社会组织发展困境的根本原因[16]。

中国社会转型过程中的社会建设与经济发展的严重失调所引发的一系列社会问题危及社会正常秩序，是改革社会组织管理制度的政治基础。