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社会组织管理的制度变迁 特点与原因（第4页）

从现实层面看，从20世纪80年代开始，大量富余农村劳动力开始流入城市，2011年，这一流动人群的规模达到了2.5亿，这是中国社会结构近三十年来的巨大变化之一，数以亿计的流动人口对传统的社会管理模式提出了严峻的调整。

此外，经济的跨越式发展过程中对环境的破坏、科技技术的不恰当使用、社会压力和冲突的增加以及社会发展成果的不公平分配等，进一步挑战了政府的传统回应机制[17]。

可以说，社会组织存在的本身，就是某种意义上的“问题信号”

，它表明了特定领域中存在着对某一问题的社会警觉与社会焦虑，同时也蕴含着社会热情与社会动力。

社会组织应该是社会治理过程中的积极行动者；发展社会组织是一种“藏富于民”

、“藏技于民”

的战略。

不应当使公民社会变成一个狭隘的、割裂的概念，并不是在政府之外有一个公民社会。

许多地方，政府与社会组织携手合作各方共赢，公共治理的效果最大，其本身就是在构建公民社会[18]。

从制度设计层面来看，随着分税制的实行，公共财政在中央和县以上政府集中的程度越来越高，乡镇及以下的基层社会因财权的弱化在减少责任的同时，其公共治理和社会服务的能力也越来越弱。

特别是在取消农村税费后，村民与国家政权的联系越来越弱，乡村中国越来越“空壳化”

。

而流入城市的农村精英则因城乡二元分割的户口制度难以与城市户籍居民同等享受就业、医疗、养老、子女教育和社会保障等公共服务，制度改革特别是涉及社会建设和社会管理的制度改革逐渐成为决策者、研究者和广大民众关注的焦点，社会组织管理制度的改革也正孕育其中。

公民意识的发展和社会团结基础的变化构成我国社会组织管理制度变化的社会基础。

公民意识有三个不同又相互联系的含义，从法律角度来看，公民意识体现为公民权利意识；从道德角度看，体现为责任意识；从实践层面来看则表现为公众在社会生活和政治生活中的参与、协商和妥协意识等[19]。

公众参与的形式与途径受社会团结基础——也称结社心理——影响。

传统基于血缘、地缘的天赋性团结机制在转型中国逐步为业缘、地缘、趣缘等自致性团结机制所替代。

这一结社心理的变化在社会组织中的折射表现为传统的社、祠堂、乡党、公田等转变为现代化意义上的民间组织、非营利组织、非政府组织或社会组织。

中国转型过程中的社会整合具备了更多公民社会的积极含义，如目标自主、生存自立、合作资源、协商平等。

从实务界和已有的经验来看，社会组织的负责人多来自于社会各界精英，包括经济精英、政治精英、文化精英等，因为精英与政府的联系更紧密，或有较多的社会网络联系到体制。

这就能够确保社会组织得到体制内的支持，包括资金资源和权威资源支持。

如尹志刚对北京西城区社会组织的研究，社会团体负责人更多的由体制内人员兼任或退休后的干部担任，民办非企业单位的负责人则更多的由技术性精英担任。

经济改革过程中，也有一部分精英离开体制，主要是进入市场领域，即所谓“下海”

。

这一阶层在积累了足够的物质财富后，兴趣转向了公共领域。

而已有体制没有足够的空间容纳他们时，通过结社行为，如成立社会组织就成为表达他们利益诉求和取向的一个途径，具体表现为非公募基金会的数量在短短几年内就赶超了公募基金会的数量。

“希望工程”

创始人南都基金会理事长徐永光甚至预言未来三十年将是非公募基金会的井喷期，将是一个“团结一致向公益看”

的时代。

社会组织的参与人群由原来的一个小阶层逐步扩大，2009年社会组织的从业人数达到了4758332人。

体制外力量的增长、利益阶层的多样化、公民意识的觉醒和中国国民结社心理的变化构成了社会组织管理制度变化的社会基础。

最后，新公共管理思潮的兴起与发展构成了我国社会组织管理制度变化的时代背景。

20世纪70年代以来，西方发达国家在经济危机中为了提高政府效率、降低运行成本，开始了新公共管理改革。

在此改革过程中，出现了两个转移：一是中央政府权力向地方政府转移；二是部分政府职能向社会转移。

因此可以在一定意义上说，政府与社会组织的合作——政社协同[20]——正是这一新公共管理思潮的体现。

这一新公共管理的变化趋势在公共行政领域体现为国家与社会关系的深刻调整，体现为政府管理的方式由单纯的自上而下的决策-执行转变为自下而上和上下互动的双向交流等，即管理向治理的转变。

传统公共管理主要采用高低有别有序的科层制，职位及其职责的角色内容规定了占据该职位的人的公共政策实施行为，这一思路下强调的是政策规制下的“该怎么行动”