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第五 行政性垄断（第1页）

第五节行政性垄断

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反垄断法的传统任务是预防市场失力，禁止经济垄断。

然而，现实经济生活表明，限制竞争的力量并不仅仅来自企业，而是有很多来自政府的行为。

因此，要开放市场，要使尽可能多的企业感受市场竞争的压力，反垄断法就不能把目光仅仅投向私人的限制竞争行为，还应当重视政府的限制竞争行为。

特别在经济体制转轨的国家中，由于多年来计划经济的思想观念，或者由于尚不成熟的市场条件，这些国家经济生活中的限制竞争甚至主要不是来自企业，而是来自旧体制下的行政权力。

[1]事实上，我国在经济转轨和发展市场经济过程中遭遇的最严重的垄断问题不是跨国公司、外资企业垄断，也不是私营企业垄断，而是普遍存在且危害严重的行政性垄断。

一、行政性垄断的概念

行政性垄断，也称滥用行政权力限制竞争行为或者行政性限制竞争行为，是指市场经营主体依赖或借用行政机关和公共组织滥用行政权力，二者合力排除或者限制竞争而形成的垄断。

[2]我国《反垄断法》将行政性垄断称为行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能组织“滥用行政性权力排除、限制竞争行为”

。

二、行政性垄断的表现形式及其认定

因为政府的行政管理基本可以分为横向地区性的管理和纵向的行业管理，行政性限制竞争基本可以分为两类，即行业垄断和地区垄断。

行业垄断是指在纵向行业内，政府主管部门批准设立行政性公司。

实践中它们是一些集行政管理和生产经营于一体的“翻牌公司”

，承担着管理行业任务的大企业集团，以及作为“嫡系”

挂靠在政府部门下可以享受优惠待遇的企业。

由于政府的授权，这些企业具有其他企业不可能有的竞争优势，就某些产品的生产、销售或者原材料采购处于人为的垄断地位，从而不公平地限制了竞争。

这种现象也被称为“权力经商”

。

我国经济生活中的行政垄断尤其表现为地区垄断，即横向行政区域内的地方保护主义，其主要表现为地方政府禁止外地产品进入本地市场，或者阻止本地原材料销往外地，由此使全国本应统一的市场分割为一个个狭小的地方市场。

行政性限制竞争行为有些是出于保护个别国有大企业的利益，有些是出于保护地方企业的利益，有些甚至与个别官员的腐败行为相关，完全出于个人的私利。

不管出于任何目的，滥用行政权力限制竞争行为的本质是一样的，即偏爱个别企业，排斥其他企业，或者偏爱个别地区，排挤其他地区，即对市场经济条件下本来有着平等地位的市场主体实施了不平等的待遇。

滥用行政权力限制竞争的后果往往是保护落后，妨碍市场的自由和公平竞争，妨碍建立统一、开放和竞争的大市场。

因此，反行政垄断是市场经济国家一个普遍的任务，也是市场体制对这些国家反垄断法的一个普遍要求。

对行政性垄断行为的认定可以把握以下几个特征：（1）行政性垄断的行为主体是享有行政公权力的政府及其所属部门。

具体而言，主体包括国家行政机关和其他经法律、法规授权、委托行使行政管理权的社会组织。

基于行政性垄断和国家垄断的区别，国家垄断是中央政府依据国家有关法律和相关经济政策而实施的合法垄断，所以这里的行政主体不包括中央政府即国务院。

但在我国政企还没有彻底分开的现实情况下，国务院的部委有可能为了与其有利益关系的中央企业的利益实施限制竞争行为，所以国务院下属部委不应该完全排除在行政性垄断主体之外。

另外，将得到行政管理授权的社会组织列入行政性垄断主体范围，是为了增强规制的准确性和有效性。

（2）行政性垄断的实施方式是行政权力的滥用，具有违法性。

与经济垄断的市场行为方式不同，行政性垄断是行为主体通过行政手段将行政管理权直接或间接地作用于市场经营活动从而扭曲市场竞争。

这种行政管理权的行使不符合法律、法规的授权要求，违背“法无明文授权便无权行政”

的法治原则，是滥权的表现。

所以说行政性垄断行为具有违法性。