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一经济社会发展规划的概念与性质分析（第2页）

编制和实施国民经济和社会发展五年规划，在我国已有60年的历史。

特别是改革开放以来，根据社会主义市场经济体制的要求，我国对规划内容、方式和规划体系进行了不断改革，使规划管理成为中国特色社会主义制度的优越性之一。

（三）国民经济与社会发展规划纲要的性质分析

国民经济与社会发展规划纲要是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性的国家总体规划，是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据。

它有时间延续性和空间限定性的特点。

经济学和国民经济管理学对国民经济与社会发展规划纲要的性质和定位是比较明确的。

但是法学界对其性质的理解有明显分歧。

有的学者认为规划是宪法性法律文件；有的学者认为：“制定国民经济和社会发展五年规划是我们党和国家的一件大事。

作为《规划》载体的《纲要》是法律性文件，具有法律约束力，但只是对政府具有约束力。”

[12]还有的学者认为规划根本不是法律文件，没有法律约束力。

也有专家认为，在一定意义上，规划具有仅次于法律的、规范社会行为第二准则的功能。

[13]

国民经济与社会发展规划纲要的性质究竟如何？笔者以我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》[14]（以下简称《规划纲要》）分析对象进行探讨。

第一，《规划纲要》具有明显的国家政策性。

从《规划纲要》编制和内容看，它是“根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》编制”

，[15]在《规划纲要》第4章规定了十大政策导向等内容，[16]所以“规划在总体上已是指导性、政策性的”

。

[17]但这种政策不是党的政策，而是国家的政策。

因为《规划纲要》草案是由国务院发展改革部门起草，经国务院审查编制后提交全国人大审议批准。

《规划纲要》草案经过全国人民代表大会审议批准后，就具有国家意志的属性，是国家的政策性文件，向社会公开发布。

尽管《规划纲要》与《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中的许多内容相同，但其已由党的政策转换为国家的政策了。

第二，《规划纲要》具有国家法律约束性。

《规划纲要》明确指出：“本规划经过全国人民代表大会审议批准，具有法律效力。

要举全国之力，集全民之智，实现未来五年宏伟发展蓝图。”

[18]在《规划纲要》的多数篇章中进一步规定了相应的约束性指标和公共服务领域的任务，明确“本规划确定的约束性指标和公共服务领域的任务，是政府对人民群众的承诺。”

[19]《规划纲要》在第16篇对如何保障实施，明确了规划实施责任，提出了强化实施的具体方法。

由此观之，《规划纲要》是一件具有国家强制力的规范性文件。

第三，《规划纲要》具有政策和法律的耦合性。

《规划纲要》使政策与法律作为调整经济与社会利益关系的基本框架固定下来。

它是政府履行经济管理与公共社会服务职责，实施经济调节、市场监管、社会管理的重要依据。

它是引导市场主体行为，促进经济持续平稳较快发展，推进中国特色社会主义事业的行动指南。

它是全国各族人民共同的行动纲领。

所以在社会规范属性上，把《规划纲要》作为单纯的政策规范性文件，或者以其具有法律效力为依据，而把它单纯当作法律规范性文件，都是不全面的。

笔者认为，《规划纲要》乃至规划是政策和法律相耦合的社会规范表现形式，[20]两者的耦合并用是国家管理经济与社会事业的成功经验。