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第二 地方权力强势的形成（第3页）

朝廷面对督抚权力的膨胀，在战时的情况下也无可奈何，不得不放权给督抚，只是希望他们认真对待。

如1867年（同治六年）任直隶总督的刘长佑曾说：“外省之兵时多时少，外省之饷或省或费，朝廷固有不能尽悉者，亦惟予以便宜，责成各督抚，揆时度势，量力为之。”

战后，督、抚的这种任免和保荐地方各级文武官员的权力继续得到保留。

关于武职官员，既然勇营制度继续存在，并被推行到练军之中，那么任免各级官员的权力自然仍操之于督、抚之手。

正如樊百川所言：直隶练军，“依照湘、淮营制，由总督大帅拣统领，统领拣营官，依次及于兵丁”

。

有关文职官员的任用，各督、抚仍有很大的推荐力量。

特别是曾国藩和李鸿章，不但对一般文职官员有很大的推荐力，就是对总督、巡抚也有较大的推荐力，他们的原有下属官员中所以有不少人当上了总督和巡抚，与他们的推荐有着重要的关系。

慈禧太后不仅对曾国藩、左宗棠等所奏之“一切规画，辄深嘉许，言听计从”

，并特命曾国藩推荐地方大吏人选，“凡有需材之任，无不以其一言为进退”

。

“外臣恩遇于节帅特隆，南服之封疆将帅，凡有黜陟，皆与赞画。”

督、抚的这种任免地方官员的权力，还随着地方行政机构的扩展而广泛延伸。

战后，地方事务较之战前和战时更为繁多，专设的办事机构也日益增多，其状况是：“于军事则有善后局、善后分局、军需总局、报销总局、筹防总局、防营支应总局、军装置办总局、制造药铅总局、收发军械火药局、防军支应局、查办销算局、军械转运局、练饷局、团防局、支发局、收放局、转运局、采运局、军需局、军械局、军火局、军装局、军器所等项名目。

于洋务则有洋务局、机器局、机器制造局、电报局、电线局、轮船支应局、轮船操练局等项名目。

于地方则有清查藩库局、营田局、招垦局、官荒局、交代局、清源局、发审局、候审局、清讼局、课厘局、保甲局、收养幼孩局、普济堂、广仁堂、铁钱局、蚕桑局、戒烟局、刊刻刷印书局、采访所、采访忠节局、采访忠义局等项目。

其盐务则有各处盐局、运局、督销局；其盐卡除牙厘局外，则有百货厘金局、洋药厘捐局暨两项各处分局，更不胜枚举。”

这些新设机构的官员，都由督抚直接任用，或推荐任用。

督、抚的这种选用地方官员的自主权，除了为其在军事和行政两方面保持和扩大势力之外，也使他们在兴办洋务事业时选用合适人才有了便利之处。

从同文馆到派幼童留学，从江南机器制造总局到汉阳铁厂，从轮船招商局到兰州织呢局，一系列的洋务事业，都是由相关的督、抚选择推荐比较合适的管理和技术人员而创办和发展起来的。

如曾国藩之选用华蘅芳、徐寿、容闳，李鸿章之选用丁日昌、盛宣怀、唐廷枢、徐润、郑观应、经元善、李金镛，左宗棠之选用沈葆桢、周开锡、胡光墉，张之洞之选用蔡锡勇、赖长等。

这些人员中，除了丁日昌、沈葆桢曾升任督、抚一级的官员之外，其余在甲午战争之前均为道、府一级的官员或绅商，是洋务事业的主要操办者。

二　财政整顿与地方财权的确立

地方政权的强势化，还表现为督抚支配地方财政权的扩大和确立。

督抚的地方财政支配权，在镇压太平天国起义时开始扩大。

在太平天国起义之前，盐税、关税全归中央政府所有。

地丁、漕粮虽由地方各级官吏办理征收，但必须按朝廷规定的税额和办法征收，且将征收所得的大部分解交户部，或由户部支配；地方存留的税收既数额有限，又必须按规定的制度支用，向朝廷奏请报销。

如有额外开支，须奏准朝廷方能动用。

太平天国起义后，由于军饷所需，督、抚对地丁、漕粮，千方百计截留或奏请移作军饷；湖南、湖北、四川等省甚至径自改变征收办法，或以新的名目增加税额。

至于新开征的厘金税，既无定章制度，更成为督、抚一手包揽的财源。

由此，使得中央财权削弱而地方财权扩大，正如曾国藩所说：“自军兴以来，各省丁漕等款，纷纷奏留，供本省军需，于是户部之权日轻，疆臣之权日重。”

战后，清朝中央政府试图收回被督、抚分割的财政权力，恢复旧有体制，在1864-1874年间进行了一些财政体制整顿和改革。

这些整顿和改革，以赋税的整顿、盐税改革、关税开拓、厘金扩展、外债权下移为主要内容；关税和厘金收入有较大增长，财政收入状况也逐渐好转。

就田赋整顿而言，主要力图恢复原有的征收水平。

田赋原本是清政府最重要的一项财政收入来源，在前一阶段，受战乱的影响，征收量大幅度地减少。

有关记载说：各省丁漕收数，每年“十不得其四五”