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§第一 什么是社会政策（第3页）

长期以来，人们对社会政策的认识存在一种“误解”

，认为它是经济发展的负担，不利于企业的竞争等。

现代学者认为社会政策是一种生产性要素。

这里的“生产性要素”

被国际劳工组织就业和社会政策委员会理解为“特别通过提高每个工人或每个工作小时的产出水平（即劳动生产率），持续地提高经济产出总水平的一种力量”

。

社会政策并不是一种纯粹的政府财政支出，更不是经济增长和发展的负担或束缚因素，而是发展生产、经济增长或持续发展必不可少的促进因素。

国外早有人认识到社会政策的生产性作用。

1996年，时任欧洲委员会主席的雅克·桑特在第一届“欧盟社会政策论坛”

的报告中就提到了“就业和社会问题作为生产性要素”

的观点。

他认为“没有经济的发展就不可能有社会的进步；但是，反过来讲，没有社会政策的发展也不可能有经济的繁荣。”

同时强调“社会向度不是花费或负担，而是能使我们应对未来挑战的力量源泉，包括国际竞争”

。

欧洲就业、劳资关系和社会事务委员会负责人弗林进一步指出“社会政策是生产性因素”

。

他说，“经济政策决定如何生产和如何获取最大利润；社会政策则是决定在何种条件下进行生产，如何在利润被使用时获取更多的益处。

所以，从本质上讲，社会政策是生产性因素”

。

另外，良好的社会政策一方面通过保证所有人的基本的社会和经济安全，满足人们生存的基本需要，可增强社会的稳定，推进社会公正和聚合，营造经济长期稳定增长所必需的有利环境；另一方面它通过发展和释放人的潜能，降低社会工作风险，还可直接促进生产率的提高。

同时，社会政策是生产性要素的观点也得到了有关经济理论的支持。

标准的经济增长理论认为：从长远角度看，每个工人的产出（生产率）是由资本投资率和劳动效率，即工人使用资本的技能所确定的。

资本投资的目的就是将资本存量保持在“技术前沿”

水平。

对人的投资旨在维持有效操作资本存量所需的劳动队伍技能。

只有实物资本和人力技能的同时投资才能使收入最大化。

国际劳工组织社会保障部高级经济学家沃尔夫冈·斯康兹认同（广义的）社会保障是资本主义经济（市场经济）生产过程中内在的、必需的成分。

在世界范围内，持续的贫困和日益加剧的不平等使人们逐渐认识到，经济增长本身不足以减少贫困，不平等可能是一个决定因素。

研究表明：在贫穷国家经济增长发展迟缓，不平等程度高，而富裕国家经济发展快，大多数国家不平等程度较低。

这暗示如果政策不保证收入分配上的平等，不平等可能降低经济增长水平，从而进一步影响贫困水平。

由此可见，平等不一定与效率相矛盾，良好的宏观经济和社会政策设计可增加经济增长，促进更大的平等，进而减少贫困。