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四新旧的自治与不同的公（第6页）

宪政编查馆对此的表述非常简明：“自治之事，渊源于国权。

国权所许，而自治之基乃立。”

故“自治规约，不得抵牾国家之法律”

；而“自治事宜，不得抗违官府之监督”

。

[23]这样，地方上的事是否算“自治”

及怎样自治，均须得到国家的认定，以法令形式明确之，且实际置于地方官的管控之下。

由于自治有了这样的新界定，以前实际存在的自治，便不复为自治，甚至成了不治。

出洋考察政治的戴鸿慈和端方就注意到，外国的“州郡府县，其下画区数十，置吏数百，以分举各务”

；而中国自隋唐之际废乡官后，州县官乃“以一人而治彼数百人之事，绝无佐理之人”

。

且不仅州县官“以一人举欧美数百吏之职，其受治之人民，亦复群焉依赖，未尝自结团体，自开智识，以谋一方之公益”

。

由于“各国之强，莫不原于地方自治”

。

所以中国的地方自治，比立宪更加刻不容缓。

[24]

这是典型的以新“自治”

观念来评衡既存事实。

中国的州县官能以一人治欧美数百吏之事，正因民间能自治，即人民像他们所说的那样“自结团体、自开智识，以谋一方之公益”

，充分体现了小政府的长处。

如果人民并未如此，而以一人治州县，则在以千年计的长时期中，中国岂非一片乱象？

其实戴、端二人也知道，地方自治的意思，就是“以国事之一部分委之人民之自理，以补官吏之不及”

。

但其心中已先有一个自治的典范，即必须像外国一样通过选举产生基层长官和各级议会，然后可谓自治。

据此外来标准，他们可以确信：“地方自治制度，中国所无，而各立宪国皆有之。”

[25]唯地方实际是否已治，却基本不予考虑。

其背后的预设，即地方不可能无官而治；只要无官，即是不治。

蒋梦麟所见的“小单位”

和陈独秀所说的“联合”

，他们（或代为起草之人）显然都视而不见，仅因看到无官，便据此推出了“不治”

。

随着“自治”

观念的转变，如果此前的“公”

基本是民间的，此后的“公”

则日益成为官方的了。

以江苏的地方自治为例，在《城镇乡地方自治章程》颁布之前，两江总督端方和江苏巡抚陈启泰在省城设立筹办地方自治总局，尚主张该局“办事经费，本应由地方公众担任。

惟目前局由官立，性质既微有不同”