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四经济社会发展规划行为公定力与提高公众参与度（第1页）

四、经济社会发展规划行为公定力与提高公众参与度

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（一）发展规划行为公定力的分析

本文所称规划行为，即经济社会发展规划行为，是指国家规划职能机关以制定和执行经济社会发展规划为目标所实施的政府行为。

就其本质而言，规划行为是一种政府实施的行政行为，因此，它具备行政行为公定力的特征。

行政行为公定力的概念源于日本学者美浓部达吉，他认为，关于行政行为，一般说来行政厅的组织完备，行政厅被赋予依据法规处理行政行为的权威，并且因为行政厅代表国家或者公共团体的权力，所以，其行为暂且被推定为合法，便是当然的事情了。

[33]由此可见，公定力是指行政行为一经依法作出，即具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力，未经法定程序变更或撤销前，任何公民和组织不得否认其行为的效力。

同时，在行政复议和行政诉讼期间，没有法律特别规定，原则上不停止执行。

[34]所以，规划行为的公定力特征就赋予其一种对世的法律效力，使得规划行为在未经法定程序变更或撤销前，任何机关、组织和公民都不得否认其效力，即使在行政复议或行政诉讼期间，没有法律的特别规定，原则上也不得停止执行。

在现实中，国家规划职能机关的规划行为是一种长期而复杂的过程，受到行政体制、物质基础、科学技术等诸多方面因素的限制，再加上相关公务人员个人素质和能力的影响，导致规划行为中的瑕疵是难以避免的。

当规划行为的主体、方式、程序等方面存在瑕疵的时候，该规划行为是否还具有绝对的公定力，这就涉及了关于规划行为公定力界限的问题。

目前对于这个问题的讨论，存在两种学说。

其一，持“完全公定力说”

的学者认为，国家垄断无效确认权是无效行政行为公定力的体现。

[35]也就是说，只有国家有权力确认所有规划的法律效力，确认规划无效必须由行政机关按照法定程序进行，其他任何人不得因为规划存在重大错误或者瑕疵而对其进行无效认定。

这保证了规划在被依法消灭前绝对的公定力。

其二，持“有限公定力说”

的学者认为，具有重大错误或者瑕疵的规划不应具有公定力，任何公民或组织为了维护自身的合法权益，在辨明规划行为无效或者可撤销的前提下，可以拒绝履行而不被追究违法责任。

[36]

根据规划行为的特性，笔者认为采取“完全公定力说”

更为妥当，原因如下。

首先，无论是规划的编制还是执行，都涉及对公共利益与非公共利益的权衡。

从维护整体利益的大局出发，需要对其表现出足够的信任和支持才能保证其有效实施。

而单个或少数公民或组织对发展规划的考量往往是从自身利益出发，通常和规划存在利益的冲突和矛盾。