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三立法前评估的程序（第2页）

结合地方立法的实践，笔者以为，在实施性立法方面，由于其主要任务和宗旨是将国家立法与地方实际相结合，因而属于国家立法的地方配套，对该部分立法单独进行评估似乎没有太大的必要性，除非在地方配套立法中，有较大的变通性和灵活性规定，可能产生较多负面性效应。

而在创设性立法方面，由于属于合理的地方权限运用，加之法规可能对经济、社会和民生产生直接影响，因而有必要进行评估和审查。

当然，在设立具体的评估门槛时，我们可以规定更加细致的“量化”

和“性质”

的标准。

例如，对于处罚明显偏重或偏轻的法规条文，可以在立法过程中开展专项评估。

3.由谁来评估

立法前评估的负责机构可分为两类：一类是地方立法的提案者和起草者，他们负责具体立法案的起草和拟定，同时也负责说明和论证立法的必要性、可行性以及对社会的影响情况；另一类则是专门进行立法前评估的机构组织，通过独立专业的调查评估，最终形成全面的评估报告，并呈送立法机关参考。

从职责来看，两者的分工是不同的。

立法提案者和起草者的主要任务是通过成本效益分析等方式，自觉地论证立法的必要性和可行性，并论证其对经济、社会发展的多方面影响。

第二类机构作为一个审查机构，独立无偏倚地对待立法案，并汇总各方面的反馈意见，最终形成评估报告。

如此分工的好处很明显，既可以把相关的评估职责赋予立法案的提案者，使其提出立法案时进行自我约束，又可以最大限度地利用审查机构的中立性和客观性，对立法项目进行外在审视。

通过这两方面的调查评估，保证立法影响评估的实效。

目前美国采取的即是此种分工模式。

比如说，在起草重要的政府规章时，由专责的行政机构准备并提供立法必要性说明、成本效益分析和其他额外要求的资讯。

美国国务院预算管理局下属的法规资讯事务处（OIRA）在接到上述报告和材料后，以90天为限完成形式和实质审查。

4.关于评估的内容

由于法规的具体实施机关是地方立法的提案者和起草者，理论上他们应当而且有义务去知晓拟议法案的潜在影响和效果。

基于这一考量，立法前评估越是全面，有关该地方立法的政策决定也就越有效。

为此，有必要评估法规对本区域的经济发展、社会可持续发展所产生的各种影响，并分析和预判该立法的可预测性和实施效果。

以影响经济发展的评估标准为例，规制不同行业的地方立法至少要评估该立法对本区域内的本行业所产生的诸多影响，如它是否会改变原有的经济竞争格局，对行业发展的影响是好是坏，是否会造成中小企业的进入壁垒和发展瓶颈等。

换言之，法规的经济发展评估应包括竞争评估、行业影响评估和中小企业影响评估等具体项目。

5.评估结果的应用

立法前评估报告要作为立法机关的决策依据，对社会也要予以公布。

这有利于社会公众了解法规的形成背景，从而为理解和执行法规创造良好的条件。

同时，为公众有序参与地方立法提供机会和渠道，通过公共意见的采集和整理，尤其是听取利益相关者的意见，可以为法规的完善广纳民智。

最重要的是，向公众提早公开相关的资讯和信息，有助于纠正和扭转立法的形式化和空洞化，减少“部门立法”

的操作空间。