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四立法前评估的方法（第1页）

四、立法前评估的方法

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立法前评估的完善既有程序设计的改进，又应确立良好的方法框架。

在方法问题上，一个显然的趋势是，成本效益分析方法的运用逐步扩张，已成为RIA运用的主导方法。

但是，不是所有的成本和收益都是可以货币化的，因此还应存在其他的替代方法。

在2002年，经合组织就如此陈述过：“（RIA的）最佳实践是，RIA制度要求在所有的管制决定中使用成本收益原则，但是实际运用的分析形式应当基于有关可行性和成本的实践判断。”

[13]因此，在立法前评估的方法问题上，笔者将阐述成本效益分析及其相应的替代方法。

1.成本效益分析（efitAnalysis）

成本效益分析已成为各国评估立法质量的主要方法，有人称为“最佳实践”

。

其一般原理是：借助货币化的形式，通过量化法律、法规和政策对经济、社会、环境的各种影响（表现为成本和收益），预估不同的立法方案实施后可能带来的代价和收益，并以此作为立法决策的理性标准。

从实务的具体运作来看，该方法也有弊端，时常面临操作费用昂贵、技术面争议较大且受政治干扰等问题的限制。

为此，为了弥补成本效益分析无法有效量化的难题，不少国家采用成本效能分析的方法，以为替代或补充。

如澳大利亚官方就明确表示，在政府官员不能量化最重要的政策影响时，可以用成本效能分析作为成本效益分析的替代方法。

成本效益分析的核心是量化分析。

成本效益分析的作业流程通常有以下四个方面：其一，确认分析的范围，明确分析的对象。

其二，确定分析的基准。

至少应确立一个客观的基准，才能利用该基准来评估和比较不同立法方案的短长优劣。

一般而言，最常用的基准是“安于现状”

。

引入立法的必要性分析，恰在于立法能够带来“优于现状”

的效果和结论，否则反之。

换言之，如果新立法所造成的社会成本远超过其可能获得的收益，那么还不如维持现状。

其三，进行不同立法方案的利益和成本计算，其核心在于将核心的考量因素予以量化和货币化。

其四，在不同方案之间的竞争格局中，通过成本效益分析得出净收益最大化的立法方案。

成本效益分析要识别立法影响，将其予以量化和货币化。

因此，首先要解决的问题是，立法的不同影响是否可以量化，以及在什么方面将其予以量化？由于成本效益分析的着重点是经济效益，因此它在理论上能够回答福利经济学的基本问题，即从社会的角度来看，特定的政策干预是否能够创造预期的净收益。

但是，不是所有的立法影响都是货币意义上的影响，成本效益分析目前主要是评估立法、执法成本与立法收益的关系。

一般说来，制定和执行法律所需要的各项投入均可视为成本项，而立法执行之后的各种产出则被视为效益。

在成本的计算上，有些成本是一次性的，有些是重复发生的，两者均构成立法者的机会成本，可用决策者的支付意愿为评估依据。

与之相对，立法所带来的效益要比其成本更容易识别，但部分的收益却难以量化，如人的生命、健康和环境改善等收益均没有明显的市场价格。

对此，以利害关系人的支付意愿来衡量和评估，似乎更适合。