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第二 地方权力强势的形成（第8页）

从此，地方大吏经朝廷认可以举借外债筹集经费的做法，可以说已成为一种定策。

1866年冬，左宗棠率军从福建前往陕甘，援引“由关督出印票，督抚加印，向洋商借银充饷成案”

，奏准举借外债。

嗣后，清廷屡以“陕甘需饷孔殷，各省协解，恐不能如期，停兵待饷，于剿贼机宜未免延缓”

，一再授权左宗棠举借外债；左宗棠则责成设在上海的采办转运局委员胡光墉办理，向外商行号筹措借款，习称“西征借款”

。

这个名义下的借款从1867年（同治六年）起到1881年（光绪七年）共举借6次，总计达库平银1595万两。

继左宗棠经朝廷同意借外债筹军费之后，办理台湾等处海防大臣沈葆桢于1874年，以对付日本侵犯筹办台湾防务为由，经奏准朝廷，一次向英商汇丰银行举借白银200万两，为期10年，名为“福建台防借款”

。

双方还商定：“续有借款，再行另议。”

此外，各地督、抚在创办洋务企业过程中亦经朝廷许可而自行举借了不少外债。

其情况如表1-3所示：

表1-31865-1894年清朝中央政府和地方当局所借外债统计表（单位：库平两）

资料来源：徐义生《中国近代外债史统计资料》，6-10页，北京，中华书局，1962.

表1-3所列31笔借款，总数达库平银43838221两，其中军事借款为数最多，为33565625两，占总数的76.57%;宫廷的各种名义借款居其次，为4500000两，占10.27%;洋务企业借款居第三，为3265640两，占7.45%;河工工程借款居第四，为2333956两，占5.32%;其他借款为173000两，占0.39%。

清朝中央政府虽然在上述财政制度变革过程中收回了部分财政控制权，但是，中央政府对督抚们已经获得的支配地方财政权力已不可能全部收回，不得不采取妥协的办法，使督抚们仍然保留了对地方财政的较大控制权，而且由战时的临时举措而成为定制。

这主要有以下表现：

第一，采取中央专项经费制度。

所谓专项经费，则是因中央政府必须举办某一重要事项，并规定一笔专用经费，然后分摊到各省税关，在形式上仍然采取旧有的指拨方式。

这是在承认地方财政利益的前提下，用以确保中央财政需要的一种变通措施。

这种专项经费，是根据户部已掌握的各省税关的“的款”

（确有款项）来进行指拨的，至于指拨后余款的使用，则不予过问。

这说明中央政府已经承认地方督抚对当地关税的控制权，中央政府只是在需要的时候才向地方调用部分已收税款。

在同治、光绪年间所发生的中央专项经费主要有：（1）京饷。

该项经费系专供驻京八旗兵饷和在京官吏俸饷之用，始于1725年（雍正三年），由清廷每年指拨各省的地丁、盐课、关税和杂项收入中的一定数目报解京师，年额400万两。

到同、光时期继续保留，并增加额度，如1860年（咸丰十年）为500万两、1861年为700万两，1867年（同治六年）时已增至每年800万两。

（2）抵闽京饷与加放俸饷。

始于1876年（光绪二年），用于归还台湾海防借款，年额20万两；1886年改为“加放俸饷”

，用于恢复在京王公百官、旗绿各营及太监在镇压太平天国时减发的俸饷。

（3）船政经费。

始于1866年，用于福建船政局开支，定额60万两，从闽海关六成洋税项下指拨。

（4）海防经费。

始于1875年，用于筹办南北洋海防，规定年额400万两（实际上缺额甚多），从江、浙、闽、粤、津五海关的四成洋税及浙江等省的厘金项下指拨。

（5）东北边防经费。

始于1880年，用于对付俄国的边防经费，年额200万两，从各省的田赋、厘金和关税项下指拨。

（6）筹备饷需。

始于1885年，原为“近畿防饷”