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第一 繁复的中央行政机构（第4页）

主要特点如下：第一，机构重叠，**架床。

比如三省之外，再设外省，有了六部，还要设与六部职权雷同的各种院。

一个吏部居然附加四个机构——“流内铨”

、审官东院、审官西院、三班院，来分割选官之权。

作为宰相府的中书门下，和作为另一个宰辅机构的枢密院，都要设置专门对口的行政办事机关，都有兵、吏、礼、户等房，相互重叠，徒增扯皮工夫。

第二，权力分散，职能混淆。

明明已经职能分工相当明晰的归口职权，却被分割，谁都可以管，谁都不负责。

比如工程，三司管一大部分，中书门下管一点，工部还剩一点。

军事也是这样，枢密院管了大头，然后三司再管一部分，兵部还剩了个尾巴，彼此之间缺乏明确的分工。

第三，机构臃肿，人员众多。

各种机构只要有个衙门口，人员就会源源不断地补充进来，权力大、待遇好的机构人就更多。

宋代的科举取士既宽，取人又多，必然导致僧多庙小，人满为患，虽然为患，但却坚决不肯裁人。

第四，事权不一，部门官不管本部门的事，部门长官只是一种官衔，只有挂上“判某事”

，才算有了具体负责的地方。

第五，对于官员不信任，很少给予全权。

各部门长官，往往以“知”

甚至“权知”

的方式任命，往往给官员一种暂时代管的暗示，令人难以尽心尽力。

后来的史家说得好：宋朝“三师、三公不常置，宰相不专任三省长官，尚书、门下并列于外，又别置中书禁中，是为政事堂，与枢密对掌大政。

天下财赋，内庭诸司，中外筦库，悉隶三司。

中书省但掌册文、复奏、考账；门下省主乘舆八宝，朝会班位，流外考较，诸司附奏挟名而已。

台、省、寺、监，官无定员，无专职，悉皆出入分莅庶务。

故三省、六曹（部）、二十四司，类以他官主判，虽有正官，非敕不治本司事，事之所寄，十亡二三。

故中书令、侍中、尚书令不预朝政，侍郎、给事不领省职，谏议无言责，起居不记注，中书常阙舍人，门下罕除常侍，司谏、正言，非特旨供职亦不任谏诤。

至于仆射、尚书、丞、郎、员外，居其官不知其职者十常八九。”

（《宋史》卷161）这样的体制，效率不可能不低，宋朝官僚机构效率之低，有一个例子可以说明。

据说宋太祖曾经向有关部门要一个熏笼，几天过后没有动静，于是动了火。

但是官员解释说，这种事情得经过逐级审批、下达，最后还得复奏皇上，得到最后批准，才能办理。

（杨万里：《诚斋集》卷69）

元丰改制之后，从表面上看，似乎官制的弊病已经基本消除，但实质上问题并没有根本解决。

首先，虽然宰相与执行机构六部之间的关系已经理顺，但枢密院与宰相之间二元结构的问题依然存在。

其次，某些机构重叠的问题依然还在，比如三省的外省问题，宰相府和枢密院各自一套雷同的附属机构的问题等。

最后，改制虽然合并了庙，但却没有裁和尚，机构臃肿，人浮于事的现象反而由于机构的裁并加剧了。