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结语（第4页）

“只要根据国家的各种情况确定了战争应该是怎么样的，确定了战争可以做些什么，就不难找出进行战争的道路了”

。

[14]这就是说，国家政策是军事战略和战争计划的起点。

然而，美国参战之前，政府文官和军方之间在这种政策上的联系非常薄弱，军方对国家政策的决策过程影响甚微。

这种现象从美国开国之初就一直延续下来。

欧内斯特·梅指出：“长年孤立的安全窒息了政治—军事合作的想法。”

[15]作为军方来讲，他们有着不过问政治的传统。

1912年海军总委员会主席乔治·杜威提出：“政策属于内阁，属于最高文职当权者，必须由当权者决定”

，他的任务就是在被告知国家政策后去制订计划执行那项政策。

陆军总参谋部也持类似的观点：“在我们国家，公众舆论判断形势，治国才能制订政策，执行的责任归陆军部和海军部。”

[16]1968年已卸任总统的艾森豪威尔在接受采访时表示：“当他们说军人应该作出政治决定时……表现出他们对什么是民主政府的无知，这是拿破仑和希特勒能干出的事。”

[17]作为文官层面来说，美国国务院也有其传统，即认为“战争是国际关系的一种失常状态，而不是国际关系中一个正常的阶段，武力属于另一种范畴，是只有外交努力失败后才使用的最后手段”

[18]。

也就是说，在战争开始之前，军方在国家政策上不应当扮演任何角色。

但是，随着国际形势的发展，军方越来越需要来自政治层面的政策指导，要求国务院更多地参与指导军事战略的制订工作。

第一个要求军政双方合作的呼吁，来自时任海军助理部长的富兰克林·罗斯福。

1919年5月，富兰克林·罗斯福写信给国务卿，提出海军部、陆军部和国务院分别派出代表组建一个联合的机构，以确定国家的目标，评估所需的成本，从而决定完成目标所需武装力量的性质和规模。

然而，这封信沉睡在国务院的档案室里，一直没拆开过。

[19]同年10月，时任联合计划委员会成员的亚内尔（HarryE.Yarnell）提交了一份名为《国家政策与战争计划》的备忘录，建议任命副国务卿为联合委员会成员，国务院各地区司负责人为联合计划委员会成员。

但国务卿兰辛（R）要求推迟半年再讨论此事，最后因华盛顿会议召开在即不了了之。

[20]1921年，两军种部长联合写信给国务卿休斯（CharlesE.Hughes），再次提出国务院参与军事战略制订过程的请求，休斯则以他和副国务卿太忙，无暇参与联合委员会事务为由给予拒绝，但同意出现危机时与军方合作。

[21]

直到1938年4月，出于对轴心国向南美大陆渗透的担心，在国务卿赫尔的提议下，罗斯福同意建立由陆军参谋长、海军作战部长和副国务卿组成的“常务联络委员会”

（StandingLiaisonittee）。

然而，即使建立了这样一个委员会，第二次世界大战爆发后，军政合作还是处于低迷的状态。

1939年，联合计划委员会抱怨称：“在处理某个特定问题时对国家政策常常一无所知，或对它该做什么全然不晓。”

[22]1940年初斯塔克指出，尽管与“国务院不断磋商……事情还是事先没个计划，我们经常收不到国务院采取行动的预先通知，而这些行动很可能影响到我们的活动”

[23]。

欧内斯特·梅对此给出的解释是，军方首脑和国务卿都忙于自己的事务，“政策问题很少提交委员会讨论”

，“联络委员会没能跟上危险时代的步伐”

。

[24]

在1940年前的几十年间，“由于缺少全面的指导以及没能建立一个正式的合作结构，使得军方计划人员只能借助于自己的资源，去定义国际事务中的国家政策、国家利益和立场”

[25]。

此外，当战争迫近的时候，军方还面临人力动员和工业生产向战时转变的问题，这些都不是军方能够单独解决的。

因此，“战争计划部分地与国家政策脱离，限制了它们直接的实用价值”

[26]。

*　*　*　*　*

英美两国军事战略协调与合作的开端，始于1938年的“英格索尔—菲利普斯会谈”